Europsko je vijeće 22. srpnja postiglo povijesni sporazum o pokretanju poticajnog plana za gospodarstva Unije vrijedan 750.000 milijuna eura, s ciljem olakšavanja gospodarskog oporavka i financiranja povećanja javne zdravstvene potrošnje.
Iako je javno mnijenje vijest dobro prihvatilo, postignuti sporazum također ima neke kontroverzne aspekte koji obećavaju da će poticati snažne kontroverze u budućnosti.
Sredstva će se u načelu koristiti za projekte koji se odnose na smanjenje emisije ugljika i digitalizaciju gospodarstva, kao i financiranje troškova zdravstvene zaštite. Na ovaj način želi se promovirati održivi put gospodarskog oporavka i izbjeći kolaps javnih financija u najviše pogođenim zemljama. Međutim, raznolikost mišljenja unutar Europske unije o konkretnim uvjetima kako treba provesti plan iznudila je sporazum koji ne u potpunosti zadovoljava sve ambicije i to tek nakon dugotrajnih pregovora u Bruxellesu.
Cikade i mravi
Prvo što treba imati na umu jest da rasprava o europskim fondovima za oporavak nije prošla samo njihovo postojanje, o čemu je već odlučeno prije nekoliko mjeseci. Upravo suprotno, rasprave su se vodile o iznosu tih sredstava, njihovoj uvjetovanosti i koliki bi se njihov dio trebao dodijeliti kao bespovratna potpora ili dugoročni zajam. Stoga nije pitanje europske solidarnosti već proračunske discipline i ekonomske stabilnosti.
U ovoj raspravi nalazimo dvije vrlo dobro diferencirane skupine zemalja: s jedne strane, takozvane "štedljive" (Holandija, Austrija, Švedska, Finska i Danska), odnosno one koje najviše brine proračunska ravnoteža u Europska unija i stoga najviše zabrinuta. Nevoljka za bezuvjetnu pomoć. Treba imati na umu da bi s obzirom na njihovu veličinu i razinu dohotka te zemlje bile neto doprinositelji novim europskim fondovima, odnosno donijele bi više nego što bi mogle dobiti zauzvrat.
S druge su strane gospodarstva koja su najteže pogođena krizom, Španjolska i Italija (u manjoj mjeri i Grčka, Portugal i Francuska). Oboje ovisni o turizmu i ugostiteljstvu i povlačeći prijašnje probleme javnog duga i kroničnih deficita, zatražili su veći napor od ostatka Europske unije da spasi svoja gospodarstva. Ove dvije države najviše bi profitirale raspodjelom pomoći, koja bi mogla iznositi oko 140.000, odnosno 209.000 milijuna eura.
Štedljive zemlje, "mravi" Europe
Prema trenutnoj stopi, Španjolskoj bi trebalo 39 godina da se izvuče iz duga na stabilne razine, Grčkoj 258 i Italiji 628
Sa stajališta "štedljivih" zemalja, današnja situacija ima veliku sličnost s basnom o skakavcu i mravu. Naravno, prva kategorija odgovarala bi državama s deficitom, nesposobnim prilagoditi razinu deficita i javnog duga od 2014. godine, kada je ekonomska situacija bila povoljnija. Mravi bi bile zemlje koje su iskoristile godine gospodarskog rasta da uravnoteže svoje javne račune čak i po cijenu odricanja od boljih javnih usluga, ali zahvaljujući tome sada su u puno jačem položaju.
Ključ dileme je fiskalni prostor koji su ove skupine zemalja odlučile imati. Odnosno, sposobnost zaduživanja u slučaju da se u budućnosti može dogoditi još jedna kriza (kao što se napokon i dogodilo). Da su, s jedne strane, zemlje "mrava" uštedjele dovoljno da bi se mogle vratiti u dugove bez ugrožavanja svoje solventnosti, zemlje "skakavca" iskoristile bi godine gospodarskog procvata za opuštanje svog puta konsolidacije.
Primjer za to mogao bi biti Španjolska: od 2015. svake je godine povećavala svoju javnu potrošnju i nije mogla ostvariti višak unatoč tome što je uživala zavidan rast (ponekad i više od 3%). U 2019. čak je povećao svoj deficit u odnosu na prethodnu godinu prvi put nakon 2012. godine.
Gornji grafikon može nam pomoći da vizualiziramo ovo obrazloženje. Kao što vidimo, jasno je da se u smislu proračunske održivosti Europska unija može podijeliti u tri velike skupine: zemlje čiji dug nije premašio 60% BDP-a (preporučena razina), one koje su ga već uspjele smanjiti ispod taj iznos i oni koji to još moraju učiniti. Izuzev Austrije, u prve dvije kategorije možemo pronaći 'štedljive' zemlje, što je jasan pokazatelj njihove proračunske discipline i njihove predanosti dugoročnoj stabilnosti javnih financija. Među njima se ističe Nizozemska koja je u samo 2 godine uspjela probiti barijeru od 60%, a za 5 smanjila svoj dug za 19% BDP-a.
U suprotnoj krajnosti nalazimo Španjolsku koja je svoj dug smanjila za nešto više od 1% BDP-a godišnje i trebalo bi joj ne manje od 39 godina da se vrati na stabilnu razinu. Brojke su još zabrinjavajuće ako uključimo zemlje koje su primile vanjsku financijsku pomoć ili pregovaraju o njoj, poput Portugala (23 godine), Grčke (258) i Italije (628). Francuski slučaj izravno je nemoguće procijeniti, jer je jedina zemlja EU koja je povećala svoju relativnu zaduženost u razdoblju 2014. - 2019.
Važno je zapamtiti da povećanje duga proizašlo iz krize s koronavirusom nije uključeno u ove procjene, pa moramo očekivati još veće brojke. U svakom slučaju, s obzirom na podatke, može se činiti jasnim da zemlje koje se sada prijavljuju za europsku pomoć zapravo plaćaju cijenu da nisu iskoristile godine gospodarskog rasta za uravnoteženje svojih računa. To bi, dakle, bile zemlje koje imaju ogroman kapacitet za zaduživanje u godinama krize, ali pokazuju velik otpor izvlačenju iz dugova u razdobljima rasta.
Poziv na solidarnost "cicada"
Međutim, gledište tih zemalja je radikalno različito, jer smatraju da su europski fondovi ključni stup ekonomske konvergencije na kojoj se temelji vlastiti politički projekt Europske unije. Prema vladama Italije i Španjolske, stvarna opasnost za Europu je puštanje da dvije njezine najveće ekonomije (treća i četvrta) bankrotiraju i na kraju produbljuju krizu na ostatku kontinenta.
S druge strane, stajalište koje brane zemlje koje imaju najviše koristi od europskih fondova daleko nadilazi specifični mehanizam financijske pomoći. U tom smislu, diskurs želi učvrstiti sustave preraspodjele bogatstva slične onima koji već postoje na nacionalnoj razini, ali prošireni na europsku razinu. Drugim riječima, ako unutar svake zemlje bogati građani plaćaju više poreza da bi prenijeli dohodak i usluge siromašnima, trebalo bi biti logično da zemlje s najvećim dohotkom po stanovniku dio svog bogatstva prenose i na siromašnije.
Pregovori i moralni rizik
Štedljive zemlje nisu mogle prihvatiti ono što su smatrale ucjenom, ali nisu mogle dopustiti ni da dvije najveće ekonomije Europske unije bankrotiraju.
To nipošto nije jednostavno pitanje, ali teorija igara i analiza tehnika pregovaranja mogu baciti malo svjetla na to pitanje. Prvo, jasno je da 'štedljive' zemlje opažaju jasan moralni rizik pri dodjeli bezuvjetne pomoći. Na sličan način kao što se dogodilo s velikim bankama u krizi 2008., Italija i Španjolska mogle bi pribjeći svom statusu prevelik da podbaci (prevelik da padne). Drugim riječima, činjenica da će ih pustiti da propadnu potaknula bi još veću recesiju širom Europe. Na taj su način Holandija, Austrija, Danska, Švedska ili Finska na kraju popustile, jednostavno zato što si nisu mogle priuštiti da ne postoji vrsta sporazuma.
Problem povezan s moralnim hazardom je taj što bi koncesija ove vrste zapravo bila nagrada za fiskalnu neodgovornost, pa bi stoga mogla generirati poticaje da se te situacije ponove u budućnosti. Zemlje korisnice bile bi potvrđene u svojoj nedisciplini i poticale bi druge da čine isto, dok bi države spasiteljice mogle shvatiti da su njihove žrtve uzaludne otkako su završile u džepovima Južnoeuropljana. Drugim riječima, bila bi to ucjena koja bi se uskoro pretvorila u trajni začarani krug.
Međutim, ako je činjenica da su preveliki da bi mogli pasti mogao biti argument u korist Italije i Španjolske, također postoji faktor koji je uravnotežio ravnotežu: vrijeme. Sjetimo se da su te države prije svega potrebna sredstva, pa bi ih također najviše pogodilo moguće odgađanje pregovora. U mjeri u kojoj im nedostaju alternativni izvori financiranja (većinu svog javnog duga mora otkupiti Europska središnja banka kako bi osigurala plaćanje održivih kamata), također si nisu mogli priuštiti da ne postignu bilo kakav sporazum.
Konsenzus postignut u Bruxellesu stoga odgovara na scenarij zajedničke igre, odnosno situaciju u kojoj svi igrači maksimiziraju svoj određeni rezultat suradnjom s drugima. Na taj je način svaka država mogla više profitirati potpisivanjem sporazuma u kojem je morala dati ustupke nego što se uopće ni oko čega nije složila.
To objašnjava činjenicu da su se "štedljive" zemlje odrekle nekih svojih početnih zahtjeva, poput prava veta na planove potrošnje zemalja korisnica, i da su one zauzvrat priznale da su smanjile udio izravne potpore i prihvatile uvjetovanost sredstva za prezentaciju planova fiskalne konsolidacije.
Na kraju će se 750 000 odobriti kao izravni transferi (390 000) i dugoročni zajmovi (360 000), a podijelit će se među zemljama prema kriterijima kao što su stanovništvo, BDP i stopa nezaposlenosti. Međutim, pribavljanje tih sredstava podložno će obvezama prilagodbe proračuna koje moraju odobriti ostale države EU, a preporuke Europske komisije bit će obvezne. Ovim sporazumom Europa odlučuje uvelike se kladiti na poticajni plan za izlazak iz krize, zaključujući pakt koji ima za cilj prevladavanje svojih dubokih unutarnjih podjela.